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湖北省通山县人民检察院

陈利、程修颖:国家监察体制改革后 人民监督员制度的发展方向浅探

时间:2018-07-13 来源: 访问量:

      摘 要:人民监督员制度是检察机关为解决职务犯罪案件长期存在的缺乏监督的问题,从而确保检察权运行的公正性和合法性而建立的一项制度。在国家监察体制改革之后,检察机关丧失对职务犯罪的侦查权,人民监督员制度失去一项主要任务。人民监督员制度将何去何从,成为一个亟待解决的重大问题。要解决这个问题,就必须理清人民监督员制度的历史沿革,厘清其法律定位。人民监督员制度的法律定位决定了人民监督员制度的发展方向。

关键词:人民监督员、法律定位、权力制约

 

人民监督员制度是检察机关为解决职务犯罪案件中长期存在的缺乏监督的问题而建立的一项制度,引进外部监督以确保在职务犯罪立(撤)案、侦查、审查、起诉过程中检察权运行的公正性和合法性。人民监督员制度的建立,在一定程度上消弭了社会各界关于“监督者无人监督”的议论,也在一定程度上保障了检察机关在办理职务犯罪案件中的程序正义。但是关于该制度的争论,则一直没有停止。尤其是在国家监察体制改革后,检察机关丧失了职务犯罪侦查权,人民监督员制度失去一项主要目标任务,其存在的意义更受质疑。本文试图就人民监督员制度的法律定位进行探讨,以求探明这项制度的发展方向和前途。

一、人民监督员制度的发展沿革及效果

1.人民监督员制度的发展沿革

最高人民检察院于200392日第十届检察委员会第九次会议通过《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行),建立人民监督员制度,规定通过民主推荐程序产生人民监督员, 对检察机关查办职务犯罪的“三类案件”和“五种情形”实施监督。经中共中央批准, 根据《规定》,从2003 10 月起, 人民监督员制度首先在四川、福建、湖北等10个省、市、自治区的检察机关试行。

20041月和5月,最高检先后在北京和成都召开了人民监督员制度试点工作座谈会。 会后,最高检通过简报的形式转发了一批试点院关于人民监督员机构设置、组织领导和经费支持等方面的经验2005年,最高检制定下发了《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》、《关于进一步规范和深化人民监督员制度试点工作若干具体问题的意见(二)》两个规范性文件,进一步规范了监督程序。当年,全国普及 “人民监督员案件监督管理系统”软件,监督案件开始通过网络系统进行月报,实现了试点工作资料数据的全面收集汇总和统计分析。人民监督员单独的办事机构在全国多个试点单位也渐现雏形。

2009年,最高检根据中央司法体制和工作机制改革的要求,在调研并总结经验的基础上,开始推进人民监督员制度法制化。20101028日,最高检部署人民监督员制度全面推行,颁布实施《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》,对人民监督员的选任方式、监督范围、组织形式进行了全面调整。其中最主要的就是人民监督员由上级检察机关选任管理,监督案件也是提级监督(即上级院组织人民监督员监督下一级的案件),监督范围也从“五种情形”调整为“七个方面”。

201495日,最高检颁布实施《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》,确定自201410月至20156月,在部分省市同步开展人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作。《方案》设置了人民监督员监督案件的复议程序,增加了三项监督内容,而最重要的是将人民监督员的选任机关改为了司法行政机关。201537日,最高检、司法部颁布实施《深化人民监督员制度改革方案》,正式将人民监督员的选任权划归司法行政机关,改变了以往“自己选人监督自己”的局面,并将人民监督员的监督范围增至十一种情形。201675日,最高检、司法部颁布实施《人民监督员选任管理办法》,对人民监督员的选任和管理作了一系列的细化规定。

2. 人民监督员制度的作用和效果

人民监督员制度的建立和推进实施,取得了良好效果,也得到了社会广泛认可。

首先,人民监督员制度对检察机关查办职务犯罪案件确实起到了监督作用,提高了办案质量。根据最高检的数据[1]:自2003年至2009年,起诉率由80.8%上升到91.6%;不诉率和撤案率分别由19.2%和5.7%下降到8.5%和2.8%,检察机关查办职务犯罪案件的整体水平明显提高。截至2010年底,人民监督员共监督“三类案件”32304件,其中不同意检察机关拟处理意见的1635件,检察机关采纳899件;对“五种情形”提出监督意见1000余件,绝大部分已经办结并向人民监督员反馈。

其次,人民监督员制度取得了良好的政治效果和社会效果。一是得到中央的高度肯定。2015227日上午习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议,会议审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》。会议指出:“深化人民监督员制度改革是党的十八届三中、四中全会提出的一项重要改革举措,目的是进一步拓宽人民群众有序参与司法渠道,健全确保检察权依法独立公正行使的外部监督制约机制,对保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。……实行人民监督员制度,引入外部监督力量,改变了检察机关查办职务犯罪案件的具体程序和要求,健全了对犯罪嫌疑人、被告人的权利保护机制,是对司法权力制约机制的重大改革和完善。[2]二是得到民主政治力量的肯定。从2004年到2015年的每年全国“两会”上,人大代表和政协委员对人民监督员制度都高度关注并给予充分肯定,先后提出关于人民监督员制度立法的议案、提案和建议近40

二、人民监督员制度的法律定位

不知其何来,安知其何往?在监察体制改革之后,检察机关丧失对职务犯罪的侦查权,人民监督员制度的主要任务业已不再存在。要辨明这项制度今后的发展方向,就必须厘清其法律定位,其法律定位决定其发展方向。本文试图从以下几个方面对人民监督员制度的法律定位进行探讨。

1.人民监督员制度的法理基础

第一,人民监督员制度源于权力制约理论。现代法学意义上的权力制约理论不仅包括西方的分权制衡理论,还包括社会主义国家的权力监督理论。洛克和孟德斯鸠的分权制衡理论是西方自然法学派的重要思想,卢梭的社会契约论和人民主权说与分权制衡理论相辅相成。马克思在分权制衡理论的理论核心——权力制约——的基础上,提出利用权利对权力进行制约,亦即权力监督理论。其思想和逻辑基础仍是社会契约论和人民主权说,公民订立社会契约让渡私权从而形成公权,公权向公民负责。可见,社会主义的权力监督理论依然闪耀着自然法学的思想光辉。人民监督员制度作为社会主义权力监督理论的产物,也必然无法脱离自然法学的藩篱,其内核还是权力制约。

第二,人民监督员制度的宪法基础是人民主权原则。如前所述,人民监督员制度的法理基础是权力制约理论,其思想渊源是人民主权说和社会契约论。我国宪法第二条第一款“中华人民共和国的一切权力属于人民”,确立我国宪法最根本的原则即人民主权原则。宪法第二条第三款规定,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”人民监督员直接参与职务犯罪案件的查办过程,对检察人员的执法司法进行监督,正是人民主权原则的直接体现。

2.人民监督员制度的法律定位

第一,人民监督对检察机关的监督的法律性质是权利监督。上文说到,人民监督员制度是社会主义权力监督理论的产物。而社会主义权力监督,从监督主体的角度可以分为权力监督和权利监督。顾名思义,权力监督就是利用权力对权力进行监督,比如检察机关对公安机关的监督,人大对司法和政府部门的监督;权利监督就是利用权利对权力进行监督,比如政协对国家机关的监督,公民对国家机关的监督。我国宪法第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利。”该条款规定了公民对国家机关和国家机关工作人员有批评和建议的权利,即权利监督。从最高检下发的多个文件分析,人民监督员对检察机关办理职务侦查案件的监督,主要是提出建议,案件最终决定权仍然在检察机关。所以,人民监督员的监督,仍然是一种建议权和批评权,是权利监督。

第二,人民监督员制度的主要任务是确保检察权依法独立公正行使《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)第一条开门见山就点明:“为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督,提高执法水平和办案质量,确保依法公正履行检察职责,维护社会公平和正义。”人民监督员制度从设立之初至国家监察体制改革前夕,人民监督员的选任方式从自行选任到外部选任,依据权力制约原则不断趋于民主化和合理化;从“三类案件”和“五种情形”到“七个方面”再到“十一种情形”,监督范围不断扩大;监督方式从一次性监督到增加复议程序,从平级监督到提级监督,监督效力也不断增强。总的来说,无论人民监督员的选任方式、监督范围和监督方式如何变化,其任务和目标始终是清晰的,就是通过保障公民行使对检察工作的知情权、参与权、表达权和监督权,引入外部监督,确保在职务犯罪案件侦查、审查逮捕、审查起诉中检察权运行的公正性和合法性,实现程序正义。

第三,公众参与司法活动,在制度设计上有必要性和正当性。公开性或者说民主性是现代司法活动的基本属性。司法公开、公众参与是司法权作为公权力其内在属性的必然要求,也是当今全世界司法制度发展进步的潮流。我国刑事审判制度中早已确立人民陪审员制度,在我国的司法民主实践中首开先河。与人民监督员制度相似的,有美国的大陪审团制度和日本的检察审查会制度。人民监督员对职务犯罪查办过程进行监督,是司法公开性民主性的要求。

三、新形势下人民监督员制度的困境

前文论述了人民监督员制度的正当性和合理性,但是该项制度本身也存在一些缺陷和不足。而随着国家监察体制改革的推进,人民监督员制度又面临新的问题。

1.人民监督员制度本身的缺陷

第一,形式上的缺陷。首先,包括《深化人民监督员制度改革方案》和《人民监督员选任办法》在内的一系列相关文件都只是最高检和司法部的部门规范性文件,并不是法律或者司法解释,不具有法律强制力,这也导致监督乏力。其次,人民监督员对职务犯罪立(撤)案、侦查、批捕和起诉进行监督,其实质上是一种诉讼程序。相应地,人民监督员制度实质上是刑事诉讼制度。根据《立法法》第八条第(十)项规定,诉讼制度只能制定法律。人民监督员制度推行至今已有15年,一直依据规范性文件运行,是有违立法法的相关规定精神的。

第二,组织上的缺陷。首先,人民监督员没有独立的组织。如前所述,人民监督员的监督权实质是权利监督,不具有强制力。个体在强大的国家机器面前,显得无比渺小。只有形成法定的独立的组织,才能够使权力有所忌惮。其次,人民监督员没有独立于被监督者的经费支持。人民监督员制度经历多次变革,但经费始终由被监督者——检察院列支。没有独立的财政支持,监督者肯定施展不开手脚,监督的效果也有限。

第三,监督程序上的缺陷。最高检设立人民监督员制度的初衷,是为了解决职务犯罪案件中不规范执法的问题,消弭“监督者无人监督的”议论。但最高检并没有想将职务犯罪的批捕和起诉权拱手相让。所以,在制度设计时,人民监督员对职务犯罪案件的监督并没有终局的决定权。《深化人民监督员制度改革方案》规定:“承办案件的人民检察院应当对人民监督员的表决意见进行审查。”检察长不同意人民监督员的表决意见的,提交检委会讨论决定。检委会不同意的,只需要对人民监督员作说明。从监督程序上说,人民监督员提交了异议,还要接受被监督者的进一步审查,其监督的效力自然就大打折扣。

2.国家监察体制改革带来的新问题

随着国家监察体制改革的推进,人民监督员丧失了对职务犯罪案件侦查程序的监督权。人民监督员依照最高检和司法部的规范性文件对检察机关查办的职务犯罪案件进行监督。国家监察法颁布实施后,检察机关丧失了职务犯罪侦查权,这也直接导致人民监督员丧失对职务犯罪侦查活动的监督权。因为最高检和司法部的规范性文件对国家监察委不具有约束力。

《监察法》第五十五条规定了监察机关通过设立内部专门的监督机构的方式,加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督;第五十四条也规定检察机关接受民主监督、社会监督、舆论监督。但是对于职务犯罪案件的调查程序,没有外部的权力监督。这意味着,职务犯罪调查程序中的违法情形,只接受内部监督。

四、人民监督员制度的发展方向

人民监督员制度的存在有法理基础和现实需要,但也有不足和缺陷。最高检作为该项制度的顶层设计者,一直在对之进行规范和完善。完善人民监督员制度也是十八届三中、四中全会会议精神的要求。笔者认为,基于现实需要和新时期司法改革的要求,借鉴其他国家的相关制度经验,人民监督员制度有必要从以下几个方面进行改进。

1.完善人民监督员制度形式

人民监督员的监督是诉讼监督,依照《立法法》的规定,制定人民监督员法。最高检多年来推行人民监督员制度,也一直在推动该项制度实现法制化。制定人民监督员法,能赋予人民监督员制度更高的强制力,使监督更强力有效。

2.调整监督范围

监察体制改革使人民监督员丧失了对职务犯罪调查的监督,而监察法并没有规定明确的外部监督。因此,有必要通过立法的形式,将人民监督员对职务犯罪调查(侦查)的监督权确定下来。或者,确定检察机关对职务犯罪立(撤)案和调查活动的监督权,保障职务犯罪调查活动的合法性。

将人民监督员对不起诉权的监督范围拓宽至所有刑事案件。不论是职务犯罪案件的不起诉,还是普通刑事案件的不起诉,人民监督员均有权监督。笔者认为,检察机关只有不起诉权具有终局裁判的司法属性,为防止不起诉权的滥用,有必要对其进行监督。而不批捕权,因有公安机关对案件提请复议复核的机制进行制约,笔者认为无需再引入外部监督。

3.建立独立的人民监督员组织机构

以立法的形式,建立独立的人民监督员组织机构,其选任权和经费支持要完全脱离被监督者的控制。如此,方能真正发挥监督实效。其组织形式可以仿照日本检察审查会,建立“监督委员会”,由司法行政机关独立甄选监督员,经费由财政单独划拨或由司法行政机关列支,但肯定不能由被监督机关列支。最重要的还是要由法律直接规定设立独立的人民监督员机构。

4.完善监督程序

对监督程序的完善,可以从两个方面进行着手。

一是人民监督员对案件进行直接审查。变听取汇报的方式为直接审阅案卷材料,变收听收看讯问录音录像为直接讯问。

二是强化监督效力。首先,人民监督员对不起诉案件的监督要实现常态化。即只要是公诉部门承办人对案件拟不起诉,就自动触发监督机制,人民监督员就对案件进行审查。其次,强化人民监督员评议表决意见的效力。正因为人民监督员的评议表决意见还要接受被监督者的重复审查,所以不能充分实现监督作用。笔者认为可以将人民监督员的评议表决意见作为终局性的决定。如人民监督员认为检委会的不起诉决定错误,人民监督员经评议表决,可以由司法行政机关聘请律师直接提起公诉。

五、结语

人民监督员制度对于健全检察权行使的外部监督制约机制和完善对司法权力制约机制有重大意义。人民监督员制度的改革和完善,必须要顺应司法制度发展的潮流和方向,立足于权力制约、公众参与、保障程序正义的法理基础和法律定位。随着国家监察体制改革的深入推进,人民监督员制度将面临更多的难题和困境,其进一步改革和发展有赖于我们在理论、立法和实务各个层面的实践和探索。

   作者系通山县人民检察院党组书记、检察长
         通山县人民检察院综合管理部检察官助理

 

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